2016年6月，《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》(以下簡稱《意見》)印發(fā)，將我國兒童福利的保障范圍由棄嬰、孤兒向困境兒童拓展，保障內容由基本生活、基本生存向教育、醫(yī)療、救護、康復、服務拓展。時隔兩年，各地困境兒童保障工作進展如何?怎樣才能更加精準地為困境兒童提供急需的服務?記者圍繞這些問題進行了采訪。

困境兒童保障日益加強

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“健全困境兒童分類保障制度”。2016年，隨著《意見》的出臺，困境兒童保障成為各級政府民生保障工作的重要內容，各地、各部門陸續(xù)出臺政策，全力保障困境兒童生存、發(fā)展、安全權益。

分類保障方面。江蘇省2015年率先從政府層面確立困境兒童分類保障制度，今年，又由省民政廳牽頭，聯合公安、司法、人社等部門出臺《關于落實困境兒童分類保障制度有關問題的補充意見》，分類精準保障困境兒童。

機制建立方面。四川省將全省困境兒童保障工作，整合納入省農村留守兒童關愛保護工作聯席會議制度，統(tǒng)籌推進農村留守兒童和困境兒童關愛保護保障工作。

部門協同方面。上海市出臺“困境兒童安全保護工作操作規(guī)程”，明確了對監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當困境兒童發(fā)現報告、應急處置、評估幫扶、監(jiān)護干預各個階段的責任主體、工作流程和工作要求。

社會參與方面。廣東省民政廳開展百家社會組織走近留守和困境兒童“牽手行動”，發(fā)揮社會組織在兒童保護中的獨特優(yōu)勢，促進社會幫扶資源向貧困地區(qū)匯聚。

殘疾康復方面。民政部不斷推動“殘疾孤兒手術康復明天計劃”拓展工作范圍，救治對象已經從福利機構內延伸至社會散居孤兒，救治病種也從手術矯治拓展到全科醫(yī)療康復。不久前，中國殘聯相關負責人表示，殘疾兒童康復救助制度也將于年內實施。

精準識別要細化標準

與農村留守兒童以監(jiān)護缺失作為認定標準不同，困境兒童群體范圍更大、認定標準也更復雜。

2016年6月出臺的《意見》將困境兒童分為三類：一是因家庭貧困導致生活、就醫(yī)、就學等困難的兒童，二是因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，三是因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。

隨后，各地根據《意見》陸續(xù)出臺了配套政策，也基本套用《意見》的認定標準。陜西省寶雞新星流浪兒童援助中心主任杜成飛告訴記者，目前大多數孩子能夠享受現有政策下的基本保障，但在中心服務的一些個案中，受限于政策條款的可操作性，未成年人雖然身處困境，但仍然無法得到充分保障。

“由于認定標準不完善，一些地方‘一刀切’地把特困人員未成年子女和孤兒納入困境兒童，但這僅是該群體中的一部分，其他需要救助的困境兒童卻未被納入。”在全國人大代表、四川省社會科學院研究員楊先農看來，一些地方對困境兒童認定標準理解有偏差，比如規(guī)定監(jiān)護人殘疾達到何種級別、兒童殘疾達到何種級別，才能以此認定是否為困境兒童，而根據《意見》要求，“殘疾”只是認定的前提，由殘疾所導致的“社會融入困難”才是認定的標準，至于怎樣判斷“社會融入困難”則需要專業(yè)機構評估。

“應細化困境兒童的認定標準，盡可能全面覆蓋需要幫助的兒童，同時要完善困境兒童評估機制和機構，強化困境兒童的發(fā)現監(jiān)督機制。”楊先農說。

精準服務要按需施策

由于各類困境兒童自身狀況、所處環(huán)境、面臨困難不盡相同，其所需要的幫扶措施也不一樣。

根據江蘇南京同心未成年人保護與服務中心在南京市玄武區(qū)的一項調查，兒童的“困境”成因主要有三種：一是家庭收入低，二是家庭結構不完整，三是監(jiān)護缺失或監(jiān)護失當?？梢钥闯?，家庭及監(jiān)護問題是導致未成年人陷入困境的重要因素。

陜西省寶雞市救助管理站、未成年人救助保護中心副站長楊珺表示，在實際工作中他們發(fā)現，隨著各項保障政策逐步完善，單純因經濟原因而導致生活、就學、就醫(yī)出現困難的未成年人已經越來越少了，困境兒童工作今后的難點和重點主要集中在“監(jiān)護缺失”這部分未成年人。

“困境不一定是經濟原因造成的，比如有的孩子因為抗壓能力不好，或是其他心理疾病，其實也陷入了困境，但由于家庭經濟條件還可以，就容易被忽視。”四川省成都市錦江區(qū)愛有戲社區(qū)文化發(fā)展中心社工丁茂云說。

“現有制度架構對困境兒童更多強調的是物質救助，缺少環(huán)境的構筑，就是幫助困境兒童構筑一個正常的家庭環(huán)境和教育環(huán)境。”東南大學法學院教授李川表示，在保障困境兒童生活所需的同時，還應關注他們的心理需求，可采取政府購買服務方式，引導社會專業(yè)力量參與。